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Referéndums, consultas populares y plebiscitos: opción de cambio o voto castigo

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Un análisis del funcionamiento de la llamada democracia directa (consultas, plebiscitos o referéndums), que se han realizado algunas veces en la historia reciente del Ecuador, con resultados diferentes en cada caso, dependiendo de los momentos políticos de los mandatarios que los convocaban y los contextos.

Foto: Eduardo Santillán – Flickr Presidencia de la República

En los últimos 45 años seis presidentes llamaron a consultas populares. En dos casos con resultados en contra (Durán Ballén y Febres Cordero). Desde 1978 los ecuatorianos acudieron a las urnas en once ocasiones para tratar temas de democracia directa, mediante consultas populares y referéndums. La más reciente, en 2018, convocada por el expresidente Lenin Moreno, obtuvo el sí en todas las preguntas, generando algunos efectos como la integración del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social (CPCCS) transitorio, presidido por el fallecido y respetado Julio César Trujillo y la imposibilidad de la reelección indefinida, lo que se agradece.

El Gobierno analiza incluir dos preguntas más en la Consulta

El presidente Lasso, ante el bloqueo legislativo a muchas de sus propuestas de campaña, ha lanzado un globo de ensayo, intentando preguntar al pueblo sobre diferentes asuntos, como enfrentar a la delincuencia, la extradición de ecuatorianos vinculados al crimen organizado, la reducción del número de asambleístas, la supresión de empresas electoreras mediante la consolidación de agrupaciones políticas, la pérdida de funciones de nominación del CPCCS y temas ambientales como el control del agua y proyectos de protección del ecosistema.

La única vía de democracia directa con la actual normativa es de carácter ciudadano, con firmas del 0,25% del padrón vigente, aunque la Corte Constitucional (CC) ya ha aprobado en ocasiones anteriores preguntas relacionadas con reformas o derogatorias de leyes. El presidente confía en un triunfo, porque como dijo en la presentación de la consulta, “no hay candidatos ni partidos”, por lo que cree que el sí se impondría.  

En este cuestionario no se plantea la eliminación del Consejo de Participación Ciudadana (Cpccs), sino que se pregunta si se le debe quitar sus capacidades para nombrar a las autoridades de control del estado. Tampoco se puso en el cuestionario alguna pregunta sobre el fortalecimiento de la dolarización, para elevarla a nivel constitucional.

Hay dos preguntas que tienen que ver con la protección de las fuentes de agua y el cuidado del medio ambiente. No se habla de una propuesta de bicameralidad de la asamblea nacional, pero se consulta al pueblo sobre la disminución de los legisladores (tomando en cuenta la población por cada distrito, que difiere de la norma vigente).

Haciendo un poco de memoria sobre la historia reciente, el primero de estos procesos fue organizado por la Junta Militar el 15 de enero de 1978, para devolver el poder político a los civiles tras la dictadura, génesis de la constitución de 1979. Hubo la participación de 86.73 % (el voto era obligatorio), los votos válidos fueron           1,361,000; los votos nulos 422,000. La nueva Constitución obtuvo 778 000 votos (43%); la reformada de 1945 obtuvo 583 000 (32%)

Que decida el pueblo  

El Referéndum constitucional de 1978, conocido simplemente como Referéndum 1978 o erróneamente como Consulta Popular 1978, fue parte del Plan de restructuración del estado (o plan de retorno) propuesto por el entonces Coronel Richelieu Levoyer El objetivo era la aprobación o Elección de la Constitución de 1978 o la Constitución de 1945 reformada. Fue la constitución del regreso a la democracia.

El referéndum de 1986, erróneamente llamado Consulta Popular, se realizó el 1 de junio. El objetivo era aprobar o rechazar el proyecto del presidente León Febres Cordero quien consultó al pueblo si estaba de acuerdo en permitir que los ciudadanos independientes sean elegidos para cargos públicos, sin necesidad de estar afiliados a ningún partido político. La propuesta fue rechazada por el 57% de habitantes y apoyada por el 25%.

La Consulta Popular de 1995 fue convocada por el presidente Sixto Durán Ballén para abordar problemas sobre el desempeño institucional y derechos sociales, entre ellos, la posibilidad de disolución del Congreso, el derecho a elegir el modelo de la seguridad social (con fuerte rechazo ciudadano ante la posibilidad del ingreso al país de las administradoras de fondos de pensiones) y la descentralización de los servicios públicos, cuestiones que fueron rechazadas por la población.

Solamente Durán Ballén (en dos) y Correa (en cuatro) usaron esta herramienta más de una vez. Dos de los seis presidentes que convocaron estas votaciones fueron derrotados. El primero fue León Febres Cordero, en 1984, cuando hizo un referendo para permitir a los ciudadanos independientes sin filiación política participar como candidatos de elección popular (prohibido en esa época) con apenas el 24% de los votantes a favor.

En 1992 Durán Ballén aprobó seis de las siete preguntas de su primera consulta. En una planteaba la misma cuestión que Febres Cordero sobre la participación política de personas independientes. La única pregunta rechazada fue la que permitía a los diputados manejar fondos estatales.  En 1995, con su popularidad a la baja, Durán Ballén planteó once preguntas: descentralización, seguridad social, finanzas, servicios públicos, política y justicia, entre otros. No se aprobó ninguna y apenas obtuvo el 30% de respaldo.

En 1997, el presidente interino de entonces, Fabián Alarcón, convocó a un referendo con tres propuestas: ratificar el cese de funciones de Abdalá Bucaram Ortiz, legitimar su designación como mandatario y que el congreso reforme la constitución (que dio lugar a la asamblea constitucional del cuartel militar de Sangolquí de 1998, que expidió la penúltima carta magna ecuatoriana).  

La consulta de Alfredo Palacio del 2006, referida a temas sociales, fue aprobada pese a su baja aceptación y se realizó al mismo tiempo que la segunda vuelta de las elecciones presidenciales entre Rafael Correa y Álvaro Noboa. Correa usó la consulta y el referendo cuatro veces en sus gobiernos.

La primera consulta de Correa, el 15 de abril de 2007, fue aprobada por amplia mayoría la consulta popular para instalar la Asamblea Constituyente, aprobada con el 81% (reunida posteriormente en Montecristi). Junto con la convocatoria se votó también por el Estatuto. De este modo, los ecuatorianos manifestaron su deseo por un cambio político profundo, lo cual hizo olvidar los incidentes del proceso. Meses después, el 30 de septiembre del mismo año, se realizó la elección de los constituyentes. Concluido el escrutinio, el órgano electoral determinó que el Movimiento País –del presidente– había captado el 62% de los escaños, alcanzando una mayoría legislativa inédita (de los 130 constituyentes, 86 fueron del movimiento que apoyaba al presidente). Este fue el inicio del hiperpresidencialismo constitucionalmente legalizado.

Hasta la instalación de la Asamblea Constituyente (30 de noviembre de 2007) la discusión se centró en interpretar el alcance del Estatuto y el contenido de los plenos poderes conferidos a la Constituyente. Hubo críticas respecto a que el Estatuto -aprobado por la ciudadanía- no fue respetado, pues, tanto el gobierno como la Asamblea Constituyente interpretaron y alteraron sus disposiciones, irrespetando la voluntad popular de las urnas. La aceptación del exmandatario fue bajando y en 2017 cuando hizo otra consulta sobre paraísos fiscales, obtuvo el 55% de votos,

En 2018, Lenín Moreno preguntó vía consulta popular dos temas y vía referendo otros cinco, entre ellos estaba el impedimento de la reelección indefinida, que fueron aprobadas con más del 63% de votos válidos.

La política de la incoherencia

Fundaciones, refundaciones y “refundiciones”

En muchos países latinoamericanos se ha intentado hacer reformas tipo “cirugía mayor” o “refundación” institucional en los últimos años. En la mayor parte se han tocado los sistemas de elección presidencial, la duración de los mandatos de los poderes ejecutivo y legislativo e incluso el tipo de representación parlamentaria.

Gobernantes de la tendencia del socialismo del siglo XXI no han dudado en apelar al pueblo, valiéndose de su popularidad y de la cooptación de las oficinas electorales de sus países para convocar consultas, referendos o plebiscitos que los perpetúen en el poder mediante un sistema de “democracia plebiscitaria” practicada entre otros por Hugo Chávez (que sorpresivamente -pese a su popularidad- perdió una), Evo Morales (que perdió la que convocó para conservar el poder ad infinitum en Bolivia), Rafael Correa (que casi pierde la de la metida de mano en la justicia) y muy recientemente en Chile se rechazó mayoritariamente una propuesta constitucional elaborada tras los violentos desmanes de octubre de 2019.

Que la ciudadanía decida asuntos de su injerencia usando los mecanismos de democracia directa puede ser un mecanismo loable, pero qué pasa cuando existen intereses en estos llamados a las urnas o si de esto depende la supervivencia de los gobiernos, para lo que harán todo lo que esté a su alcance para obtener la victoria.

En tiempos recientes se ha establecido una nueva forma de gobiernos autoritarios que consolidan su mandato mediante sucesivos y repetidos procesos electorales de “democracia plebiscitaria”, en los que el mismo pueblo escogió la permanencia de estos personajes en el poder por largos períodos de tiempo, incluso algunos de ellos modificando la Constitución de sus países para reelegirse infinitamente (como pasó con Chávez en Venezuela –hasta su muerte-, Morales en Bolivia o Daniel Ortega en Nicaragua). Lo intentó, sin éxito, Cristina Fernández en Argentina.

Oswaldo Hurtado, en su obra “Las Dictaduras del Siglo XXI”, bosqueja que este tipo de mandatarios, poniendo como ejemplo al expresidente ecuatoriano, han logrado consolidar un poder absoluto, que ha sido refrendado a través de las urnas por los votantes.

Hurtado advierte en su obra que en los últimos 50 años no ha existido un Presidente de la República con más poder que el actual. Y que incluso, ni las dictaduras militares de los 60 y 70 tuvieron tanto control en las demás funciones del Estado como, a su juicio, sucede en la actualidad. “No hay memoria histórica de un presidente elegido por el pueblo que se haya comportado de forma tan abusiva”, sostiene el exmandatario.

La consulta de la “metida de la mano en la justicia” de Correa en 2011

La Consulta popular del 7 de mayo del 2011 confirmó el objetivo que se buscaba desde el inicio del gobierno de la denominada Revolución Ciudadana: el control y cooptación de todos los poderes, incluyendo al Judicial.

El constitucionalista Rafael Oyarte, en su columna del desaparecido diario Hoy, escribía en 2014: “cuando se aprobó la Constitución de 2008 no faltó el que hablaba poco menos de una norma perfecta que duraría 300 años, aunque a los tres años fue modificada. Es curioso, pero en este mundo hay cosas que se hacen para miles de años, pero que duran un suspiro, como ocurrió con el Tercer Reich proyectado para mil años y que, para el bien de la humanidad, solo duró doce”.

Algunas de las reformas que se plantearon en esa consulta tenían que ver con la justicia penal, la propiedad de los medios de comunicación (obsesión del presidente), aspectos monetarios y financieros, el enriquecimiento ilícito, la seguridad social y tres temas que, insólitamente, fueron consultados al pueblo: los juegos de azar, las corridas de toros y las peleas de gallos (estas dos se referían a si debía existir muerte de los animales…).

Cuando al presentar las preguntas de la consulta popular Correa declaró: “Me van a acusar que quiero meter las manos en la Justicia, sí voy a meter las manos, pero por el bien del pueblo”. En la sabatina N.º 203, del 8 de enero, desde Baeza, provincia de Napo, preguntó a los asistentes si querían que meta las manos en la justicia y la respuesta fue de gritos y aplausos.

El plebiscito chileno: lecciones para el Ecuador

¿Cuál era la intención de Correa? Eso se pudo constatar en los seis años posteriores, cuando se utilizó al sistema judicial, la Judicatura y a los jueces como mecanismos de persecución política. Largo sería mencionar los casos en los que Correa ordenaba alguna acción judicial los sábados y esa disposición era cumplida los lunes, al pie de la letra, por el juez correspondiente que conocía cada causa.

Lo grave es que muchos de los casos de corrupción de su gobierno, en la misma manera, fueron tapados o encubiertos por los mismos operadores del sistema judicial. Esto marcó un alto nivel de politización de la justicia. El decreto 759 prácticamente determinó que “la justicia penal era él”.

El mismo Correa había anunciado su intención de “meterle mano” a las cortes, para “bien del pueblo ecuatoriano”. Así, el 17 de enero de 2011, presentó ante la Corte Constitucional (afín a él) un cuestionario de diez preguntas, para que sean sometidas a consulta popular el 7 de mayo. Dos (la 4 y la 5) buscaban reformar el sistema judicial, como lo reflejaron los resultados de la consulta. El triunfo fue por escaso margen, pese al aparato propagandístico del régimen.

Así se pudo conformar el Consejo de la Judicatura de transición, con 18 meses de duración y con tres delegados: uno del Ejecutivo, es decir, de Correa; uno del Legislativo, con mayoría de Alianza País y uno de la Función de Transparencia, conformada por el Consejo de Participación Ciudadana, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría y las Superintendencias (cooptadas por Correa). El sistema judicial en manos del presidente.

Con esas prerrogativas este nuevo Consejo nombró a los 21 jueces definitivos de la Corte Nacional de Justicia, elegidos para un período de 9 años. En este mismo organismo tuvo mucha injerencia el Presidente, el exsecretario particular y ex ministro de Justicia del régimen, Gustavo Jalkh Roben y algunos allegados, como Carlos Tomás Alvear Peña, mano derecha de Jalkh, quien tejió una verdadera red de nepotismo en la Judicatura. Por ser una instancia muy importante, la Judicatura, encargada actualmente del manejo de la Corte Nacional, las cortes provinciales, tribunales y juzgados, donde ejercía el poder y presionaba a jueces y abogados para evitar salirse del cauce que mandaba el gran poder.

Tal como se manifestaba en las sabatinas, la justicia empezaba a operar los lunes. Las reformas judiciales hechas a medida del mandatario permitieron ejercer una persecución a diferentes personas y agrupaciones que manifestaron su oposición al régimen. En los despachos de los jueces constaban procesos como los del 30S, los 10 de Luluncoto, los estudiantes del Central Técnico, etc.

Como fue denunciado en diferentes organismos internacionales, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la Relatoría de las Naciones Unidas y otros, en el Ecuador no existía independencia de poderes. La situación, de acuerdo con los expertos, no difiere mucho de la que ocurría en tiempos de los expresidentes León Febres Cordero (cuando manejaba desde fuera a las cortes) o Lucio Gutiérrez (con la creación de la “pichi corte”).

Otro de los resultados de la “metida de mano en la justicia” fue la cooptación del poder judicial y la sobreactuación de un ente administrativo, el Consejo de la Judicatura, como parte decisiva en todas las instancias de las cortes de justicia y tribunales del país.

Gustavo Jalkh fue uno de los alfiles del presidente Rafael Correa, cumpliendo durante los diez años de la revolución ciudadana muchas funciones: en el 2007 Correa lo nombró Ministro de Justicia y Derechos Humanos. Posteriormente fue Ministro de Gobierno en el 2009. Luego fue designado secretario particular del presidente y estuvo junto a él durante los sucesos del 30 de septiembre de 2010 (leer “la farsa del 30 S”). Finalmente se desempeñó, desde el año 2013 (tras la metida de mano en la justicia y la reorganización de las cortes), como presidente del Consejo de la Judicatura.

Anotaciones finales

Se entiende por democracia directa un conjunto de instituciones que permiten que los ciudadanos emitan su opinión y decidan sobre temas particulares directamente en las urnas, a través del sufragio universal y secreto. Estos votos pueden emanar de la ciudadanía (“desde abajo”) o pueden ser apoyados por los poderes políticos constituidos (“desde arriba”).

La democracia directa no es necesariamente contraria a la democracia representativa, sino que bajo ciertas condiciones puede serlo. La democracia directa fungiría como un juego peligroso, particularmente cuando las otras piezas clave de la institucionalidad no gozan de buena salud (legislativo, partidos políticos, poder judicial, etc.).

Antes del voto de la consulta de 2007 en Venezuela, Hugo Chávez insinuaba que realizaría consultas “cuantas veces sea necesario”, para lograr la victoria. Si bien la consulta en consideración sirvió por lo menos como un freno a su agenda política porque la perdió, también es cierto que “tanto va el cántaro al agua, que un día se rompe”.

Cuando este mecanismo de democracia directa se inicia desde el poder no necesariamente favorece a quienes lo promueven, en este caso los gobiernos de turno.  Contrario a lo que se cree, los mecanismos de la democracia directa son menos manipulables de lo que se supone. Quizás se debe a que los ciudadanos saben discernir entre las propuestas del poder político y otros aspectos. Muchas veces estas votaciones de consultas, plebiscitos y referéndums se vuelven formas de castigo a los gobiernos por la situación económica o la crisis de seguridad, como sucede actualmente en el caso ecuatoriano.

Lecciones de Chile

Hay mucho por analizar, sobre todo acerca de la relación entre los efectos de los mecanismos de democracia directa ante la calidad de este sistema político. En algunos países estos mecanismos han pasado casi inadvertidos (Uruguay). En otros, como Honduras, la amenaza de su uso por parte del expresidente Zelaya, con deseos de perpetuarse en el poder, conllevó a su caída en el 2009. No se puede establecer conclusiones sobre supuestas consecuencias positivas o negativas en este tipo de eventos electorales, sin considerar el contexto en el que se desarrollan.

Está claro es que el presidente Guillermo Lasso se estaría jugando en esta consulta los últimos espacios de maniobra política que le quedan que, en caso de perder, le restarían la poca legitimidad que ya tiene. De ganar, las expectativas de los ciudadanos serían sobre la operatividad de los resultados: ¿cuándo van a salir los militares a las calles? ¿cuándo se va a extraditar a ecuatorianos vinculados con el crimen organizado? ¿cuándo dejará el CPCCS de nombrar funcionarios de control? ¿cuándo se va a reducir el número de asambleístas? Si las respuestas y acciones no logran superar las expectativas, al mandatario le vendrán dos años y medio de mandato muy difíciles.

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