Escribe para buscar

Debate Portada

¿Por qué el federalismo sigue siendo una mala idea para el Ecuador?

Compartir

Una reflexión bastante meditada sobre la historia que ha tenido el modelo del federalismo en el Ecuador y por qué es una muy mala idea en estos tiempos convulsionados.

Fotos: Gianna Benalcázar – CCQ

“Lo que mal comienza mal termina”, dice el adagio popular. La propuesta del exalcalde de Guayaquil y excandidato presidencial Jaime Nebot surgió en el peor momento: un país colapsado, desmoralizado y luego de un levantamiento indígena que dejó como saldo cuatro muertos, un país dividido, separatismo y balcanización de las provincias de la sierra centro, como si fuesen “estados paralelos”, gracias a los líderes de la Conaie.

Nebot exteriorizó, en su corto mensaje, los deseos de mucha gente, especialmente de Guayaquil: “el momento de una república federal y unida ha llegado. Y a los que vean fantasmas divisionistas les recordamos que México, Argentina, Brasil, EE. UU., Alemania y Suiza, entre otros, son países unidos y federales. El estado federal mantiene un estado central debidamente financiado, que gobierna mucho y administra poco y corresponde a ese estado central entre otras cosas, la política monetaria, internacional y la defensa nacional. Pero el federalismo contempla también la fuerte presencia de los estados locales, es decir de las provincias y ciudades”.

Desde antes que exista el país, en la Constitución de 1812, sin poder conformar un estado unitario, porque era el resultado de movimientos separatistas tras el grito de independencia de 1809, bajo las consignas libertarias de Espejo, Nariño y Zea -que calaron hondo en los criollos-, aristócratas quiteños de la época (Ante, Morales, Quiroga, Riofrío, Salinas y el Marqués de Selva Alegre, Juan Pío Montúfar) mantuvieron reuniones en la casa de Manuela Cañizares, para buscar salidas a la crisis.

Latinoamérica: una región políticamente polarizada

Hablaban de la calamitosa situación de España, tras la pérdida de hegemonía de su armada invencible y su cada vez menor influencia en el comercio mundial. Conversaban de la guerra que la metrópoli sostenía con Napoleón Bonaparte, Emperador de Francia. La idea de los criollos no era independizarse del dominio español, sino erigir un gobierno autónomo, fuera de los controles virreinales, respondiendo solo al Rey Fernando VII, como lo comunicaron al presidente de la Audiencia, el Conde Ruiz de Castilla.

No se trataba de una acción subversiva para un giro de timón, sino un reacomodo de las clases terratenientes en puestos de dirección, evitando así pagar las deudas e impuestos (bastante voluminosos, por cierto) que estos personajes habían contraído con la corona española. Fue un “grito” de “independencia”…

En ese marco, se estableció el 10 de agosto de 1809 la Junta Suprema, que se mantuvo por casi un año, hasta el 2 de agosto de 1810, cuando muchos de los patriotas pagaron con la vida su desapego a las autoridades del Virreinato. En esta ocasión sí hubo levantamiento popular pero fue infructuoso, ante la represión de los españoles.

Poco después, sin embargo, se conformó la Junta Superior de Gobierno, a cargo del hijo de Juan Pío Montúfar, Carlos, quien había retornado poco antes de España. Esta Junta convocó elecciones para la Asamblea Constituyente, siguiendo el modelo de la Asamblea Nacional Francesa, surgida tras la Revolución de 1789. La reunión constituyente fue celebrada el 2 de diciembre de 1811. De aquella reunión surgió el llamado “Pacto Solemne de Sociedad y Unión” entre las provincias que formaban el Estado de Quito, que fue dictado el 15 de febrero de 1812, y era a la postre la primera prueba de que la nueva nacionalidad ecuatoriana formada a través de los siglos de existencia de la Audiencia y antes, era una realidad.

El modelo constitucional propuesto por las cortes de Quito establecía un gobierno ejercido parlamentariamente, bajo el modelo de las Cortes de Cádiz, y que incluía como parte de su territorio a las provincias o departamentos de Guayaquil y Cuenca, base de la nacionalidad ecuatoriana. Ese fue el mayor mérito del hecho. Era un federalismo a la europea. Las partes estaban indisolublemente unidas, se consideraban parte del Estado de Quito y por ningún motivo podían separarse de esa entidad para formar otro estado y tampoco podían tomar determinaciones ajenas u opuestas al pacto.

En 1820, durante la independencia de Guayaquil, los criollos de Guayaquil se sumaron a los independentistas, interesados en abrir rutas del puerto al comercio con los países europeos. En Guayaquil hubo tres bandos tras la emancipación. Uno quería que el puerto se anexe al Perú e incluso publicó un periódico, el “Republicano del Sur”. Otro pretendía que Guayaquil sea parte de la Gran Colombia y publicó “El Colombiano del Guayas”. Un tercer grupo era proindependentista. La entrevista entre Bolívar y San Martín definió la situación por la anexión a la causa grancolombiana.

El cuento chino de Rafael Correa

En 1830 las ideas separatistas en Quito, Guayaquil y Cuenca tomaron cuerpo. Simón Bolívar, muy enfermo, estaba impotente para detener las ínfulas de los pequeños gobernantes de las que él llamaba “republiquitas”. El 13 de Mayo de 1830 se concretó en Riobamba, tras la Primera Constituyente, la formación de un estado independiente, que por un error histórico (la misión geodésica francesa de 1736 y la Ley de División Territorial de la Gran Colombia decretada por el mismo Bolívar, donde bautizaba a los territorios del sur como los del Ecuador) tomó el nombre que actualmente tiene.

Los primeros años del naciente país fueron complicados. La deuda de independencia no dejaban dormir a los gobernantes porque fue inequitativamente repartida entre los ex Estados federales que formaron desde 1822 la Gran Colombia y recién fue pagada en su totalidad en 1973, en la dictadura del general Rodríguez Lara, 143 años después.

El primer conflicto que enfrentó esta sociedad, de acuerdo con el historiador Nelson Segura fue “la contradicción entre el federalismo y el centralismo, en otras palabras la necesidad de instituir un gobierno centralizado y fuerte y la otra tendencia que planteaba gobiernos departamentales autónomos para las realidades geográficas regionales, conflicto difícil de superar ante la falta de una clase social dominante fuerte que imponga su hegemonía sobre las otras clases sociales”.

Segura agrega: “este conflicto tenía su razón de ser ante la realidad de los intereses económicos diversos, así los terratenientes especialmente serranos querían una feudalización económica y política en otras palabras un predominio de los poderes locales y la utilización de la mano de obra campesina e indígena mediante el concertaje y otras de ese tipo”.

Por otro lado estaban los comerciantes y agroexportadores de la naciente burguesía que buscaban la modernización de leyes a través de reformas encaminadas a la liberalización de la mano de obra para que pueda ser contratada en las plantaciones especialmente de cacao y exigían un estado unitario y fuerte. La presión popular les obligaría a llegar a acuerdos y estructurar un ejército con mando único que permita sostener un gobierno.

Pese a los acuerdos, los conflictos, rebeliones y cuartelazos fueron continuos por lo que será, según Julio Colter, “una sociedad oligárquica sin fracción hegemónica”. Enrique Ayala Mora lo calificó como un “Estado gamonal que reproduce permanentemente la concentración del poder político en desarticulados ámbitos regionales”.

Gabriela Calderón señala que “los padres fundadores del Ecuador, José Joaquín de Olmedo y Vicente Rocafuerte, compartieron la visión de un modelo federal, que se plasmó en las primeras dos constituciones del país”. El primer presidente nacido en el país, Vicente Rocafuerte (hay que recordar que el primer mandatario fue el venezolano Juan José Flores), era liberal y creía en una república federal. La Constitución de Riobamba de 1830 concebía “tres departamentos del Ecuador en los límites del antiguo reino de Quito”, es decir, Cuenca, Guayaquil y Quito.

“Olmedo luchó primero contra el centralismo de la monarquía española, luego contra el de Bogotá y, finalmente, contra el de Quito. El modelo centralista con la capital como destino favorito de la recaudación nacional sigue con nosotros, y se ha acentuado con cada bonanza petrolera”, añade la articulista.

Para ella los argumentos a favor del federalismo son los mismos de antes. “Cuando Olmedo era Prefecto del Departamento Guayas en 1830 y Juan José Flores presidente del Ecuador, este último le pidió recursos de Guayas para financiar un camino desde Ibarra hasta Esmeraldas, a lo que Olmedo respondió: “La idea de abrir el camino de Esmeraldas, es grande y ventajosa; ¡ojalá que todo el territorio de la República estuviese arado de caminos y canales!…el Gobierno debe promover y proteger semejantes empresas; y cada Departamento tiene derecho de procurarse cuantas ventajas le brinde su clima y su localidad. Y este derecho debe ser subsistente aun cuando las ventajas que se proponga cada país no sean del todo compatibles con las de los pueblos vecinos; pero la justicia también exige que los trabajos y costos de las mejoras particulares de cada territorio, salgan de sus propios fondos, pues sería duro y violento obligar a los pueblos perjudicados a costear las ventajas ajenas, y pagar su propio daño”.

Rocafuerte, en sus Cartas a un Americano, hablaba sobre las ventajas de los gobiernos republicanos federativos. Para él una de las mayores ventajas es que en ellas el poder estaba fraccionado más que en las unitarias por el contrapeso de los gobiernos locales frente al nacional. Este mayor fraccionamiento limitaba el campo de acción de aquellos con ambición de poder.

Autonomía o federalismo

Los términos “autonomía” y “federalismo” son mencionados frecuentemente en la historia del país. Grupos políticos y sociales guayaquileños, durante los momentos de crisis, cuestionaron al “centralismo” cuando no entregaba las rentas que por ley les correspondían. Nebot consideró que la coyuntura actual del país luego del paro indígena era el momento indicado para poner en marcha un proceso de cambio del sistema político del Estado a un país regido por el federalismo.

El diccionario de la Real Academia Española de la Lengua define al federalismo como “sistema de organización federal de algunas corporaciones o Estados”. Otras acepciones lo describen como “doctrina política que plantea la creación de un Estado múltiple, diverso, donde diversos estados, provincias, cantones o regiones se asocien para constituir un gobierno único”.

El diccionario jurídico de Cabanellas señala: “el Federalismo es la doctrina política que apoya la forma federal como régimen más adecuado para organizar el Estado, reconociendo la necesidad Interior y exterior de la unión en ciertas materias de legislación y gobierno, pero con autonomía amplia para los territorios con personalidad geográfica e histórica, e Incluso legislación y gobierno locales, en todo lo confiado al Estado Federal, al ejecutivo o gobierno federal”.

Entre 1859 y 1860 hubo otra confrontación entre Ecuador y Perú, que buscaba desconocer pactos antes celebrados (el convenio Espinel-Mocatta -de 1854- que concedía como pago a los tenedores de la deuda inglesa unos terrenos baldíos en el Oriente y el convenio Icaza-Pritchett -en 1857- que los otorgaba en Canelos y Bobonaza).

En 1858, el general Ramón Castilla ordenó el bloqueo de Guayaquil, alegando que solamente lo hacía contra el presidente Francisco Robles. Hubo algunos cruces de bala y tiroteos, pero se levantó el bloqueo porque el jefe de la ciudad, Guillermo Franco, dio satisfacciones a los peruanos. Ecuador se dividió tras la caída de Robles y se establecieron cuatro gobiernos: en Quito, Guayaquil, Azuay y Loja. Franco logra convencer a los gobernantes de Azuay y Loja, mientras que el de Quito (encabezado por García Moreno) trató de unificar al país ante el peligro evidente.

El país vivía una gran confusión: gobiernos federales en cuatro zonas, cada uno con su gobernante. Castilla celebró con Guillermo Franco el Tratado de Mapasingue y éste concedió todo lo que pedía Castilla, pero el instrumento no fue válido, pues fue celebrado por un gobierno local. Consolidada la unidad nacional, bajo la presidencia de García Moreno, el Ecuador entero lo rechazó. Lo que se olvidó entonces fue la maniobra política del futuro mandatario cuando negoció con Castilla para derrocar a Robles.

Una vez en el poder, García Moreno pidió ayuda de Francia porque quería declarar un protectorado francés para evitar esta división, que facilitaba invasiones desde Colombia y Perú. Ante la negativa francesa, creó la Ley de División Territorial y dividió al país en provincias.

Desde García Moreno hasta la fecha. en el desarrollo del Estado-nación ecuatoriano hay una estructura estatal unitaria y centralista. “En paralelo han aparecido ciertos elementos relativamente autónomos para conformar una división territorial del Estado, la formación paulatina de aparatos estatales y la estructuración de una sui generis y tortuosa descentralización regional y local”, según Gaitán Villavicencio.

La institucionalidad de Montecristi: un rompecabezas difícil de desmontar

Los candados jurídicos

Constitucionalistas como Ismael Quintana sostienen que la propuesta de Nebot abre el debate hacia una reforma estructural del Estado. “En lo jurídico va a ser qué mecanismo debemos adoptar. Si es una alteración total del texto constitucional, al menos en la parte orgánica de la Constitución, esto se lo podría hacer vía de una reforma parcial o si se requiere necesariamente de un cambio de texto constitucional”, señala Quintana.

Los pasos por seguirse son varios: primero, la consulta a la Corte Constitucional mediante la presentación de un proyecto para discutir si es una reforma parcial, prevista en el artículo 442 de la Constitución o la convocatoria de una asamblea constituyente. “Un plebiscito no sería suficiente”, sostiene Quintana.

Si es una reforma parcial, el proyecto debe ser analizado en la Asamblea en dos debates en un plazo de 90 días y luego contar con aprobación de una mayoría absoluta (más de 90 votos), para someter el texto a un referéndum para que el pueblo ratifique o no la propuesta de reforma a la Constitución. A los asambleístas no les interesa que cambie el actual estado de las cosas.

Otro camino es que la Corte Constitucional determine que una asamblea constituyente intervenga en los cambios, con la posibilidad de que el Presidente no acoja el pedido para convocarla, lo que implica que la ciudadanía o los proponentes deberían recoger un 12% de firmas del padrón electoral.

Para el analista Raúl Hidalgo Zambrano “vivimos en un Estado debilitado, en ruta a fallido. Hay contradicciones en la división política-administrativa del país: la vigente organiza el territorio en (24) provincias, (221) cantones y (1.499) parroquias; las nacionalidades indígenas promulgan sus territorios ancestrales y; los federalistas manifiestan la conformación de microestados”. Pone de ejemplo a Estados federales con otras realidades…” ¿Resolvieron o agravaron sus problemas fundamentales?

Según el art. 1 de la Constitución “el Ecuador es un Estado constitucional de derechos y justicia, social, democrático, soberano, independiente, unitario, intercultural, plurinacional y laico. Se organiza en forma de República y se gobierna de manera descentralizada”, administrada por el ‘Código Orgánico de Organización Territorial Autonomía y Descentralización (Cootad)’, bajo el precepto de la norma creada en Montecristi, que estableció los gobiernos autónomos descentralizados (GAD), dándoles competencias.

Hay que revisar esta propuesta bajo las realidades de algunos sectores. Los indígenas se han adueñado de sus territorios ancestrales, tienen su forma de gobierno mediante asambleas comunales, su propia justicia, quieren tener ejército propio y hasta permitir o prohibir el paso de vehículos dentro de su territorio.  

Los socialcristianos dicen que el federalismo es la única salida a la débil presencia del Estado, con otra división política y un estado federado central y microestados federados o asociados, todos con poder ejecutivo, legislativo y judicial. Con una Asamblea tan caótica como la actual y encima, con más asambleas federales, aumentaría la burocracia y el peligro de una gobernabilidad insostenible.

Hay países en donde el federalismo fracasó, todos bajo la égida del socialismo del siglo XXI: Venezuela es un Estado federal descentralizado. Su territorio se divide en estados, capital, dependencias y territorios federales y es un ejemplo de que peor no se puede hacer. México es una república representativa, democrática, laica y federal, donde los carteles de la droga mandan en muchos estados. Argentina tiene gobierno representativo republicano federal, pero todos los males apuntan a Buenos Aires. En ninguno de los tres se ve que el federalismo funcione.

César Febres Cordero, articulista de Expreso, dice que “la mayoría de los partidarios del federalismo en Ecuador, aparte de vivir en la misma conurbación, comparten la singular convicción de que el único obstáculo que enfrentan yace en Quito. No podrían estar más equivocados. Los federalistas criollos tienen que luchar también contra el ostracismo autoimpuesto de Guayaquil, su falta de convicción descentralizadora y la poca llegada que tienen sus ideas en el resto del Ecuador”.

Un país que dejó de creer en los políticos y duda de la democracia

Para el ex director de cultura del municipio de Guayaquil, Gaitán Villavicencio, “cabe añadir la ausencia de un proceso de unificación nacional de las clases dominantes, lo que ha conducido a la ausencia de un proyecto nacional de estado-nación que las defina y redefina, según los momentos históricos y de acuerdo con las necesidades de la reproducción social. Estas y otras carencias han hecho que se agudice la tendencia centralista del Estado en un escenario evolutivo pero vulnerable en el que no han podido cuajar, menos aún insertarse las ideas federalistas”.

Para Santiago Basabe “con una propuesta federal, el país del caos que ahora tenemos se convertiría en el país de los veinticuatro caos. Unos más intensos que otros, pero todos de caos. Si la apuesta es resolver conflictos sociales y políticos, la vía del federalismo no parece ser la solución sino, por el contrario, un llamado a que las tensiones vayan en aumento. Y si lo que se busca es unidad, quizás un buen primer paso es construir la nación ecuatoriana, ahora en ciernes”.

Agrega, preocupado, que “el país no tiene una fecha nacional y tampoco una figura política que nos vincule a todos, independientemente del lugar en el que hayamos nacido. Hay fechas cívicas de provincias y ciudades, pero no una de carácter nacional. El 24 de mayo, destinada a ser la gran opción de encuentro, este año pasó inadvertida como fiesta patria”.

Contenido sugerido

Etiquetas:
Artículo anterior
Siguiente artículo

Deja un comentario

Your email address will not be published. Required fields are marked *